Все очень просто!
Во-первых, удостоверение нужно далеко не всем.
Как правило оно требуется только тем, кто собирается преподавать доп. услуги в гос. учреждениях. В остальных случаях достаточно сертификата.
Во-вторых, выдать удостоверение мы можем далеко не каждому.
Государство на законодательном уровне урегулировало этот вопрос. Один из таких моментов, это наличие педагогического образования. Иначе говоря, о каком повышении квалификации может идти речь, если этой квалификации вообще нет?
В-третьих, для выдачи удостоверения предусматривается более сложный документооборот с прикладыванием к договору копий паспорта, диплома и т.д.
А это, опять же, нужно далеко не каждому.